北京首都的城市病 中国城市群发展前景分析

作者:21世纪网刘玉海  日期:2014-5-4 0:33:38  阅读数:  网友评论:

中国首都城市病

虽然只是一则真实性存疑、匿名消息源的网络新闻稿,可并不妨碍保定被罩上“政治副中心”这顶帽子后,一夜之间房价、相关股票暴涨,并引发与北京通州之间的区域政治博弈。

2014年春天,“政治副中心”就这样突兀的出现在中国人面前——尽管政府高层尚未表态、舆论还没弄清“政治副中心”与“行政副中心”概念内涵的差别。

而无论“政治副中心”是否真的会由讨论话题变为事实,其所折射的都是北京的城市问题。换言之,如果不是首都北京城市问题如此之多、妨碍其履行首都功能,是不至于有如此热烈的关于“政治副中心”的讨论的。

事实上,北京的问题,既有大城市迅速成长过程中难以避免的、一般性的“城市病”,亦与其城市治理能力有关,更与其作为首都的特殊角色有关。

北京城,依托首都优势而迅速繁荣;同样也因为其是首都,而制约了其城市建设、治理能力的提升和解决问题的可用选项。正所谓,“兴也首都,困亦首都”。

是为“北京城悖论”。

东亚式首都困境

城市人口和规模急剧膨胀、交通拥堵、污染严重、房价高企、资源承载力逼近极限……然后分散首都职能、甚至“迁都”的呼声,此起彼伏。

今天发生在北京的这些故事,一如30年前的首尔、40年前的东京所曾发生的那般,似曾相识。

从建都来看,北京、首尔和京都均是仿照汉代和唐代的首都长安而建,因此三者同根。开启现代化进程后,正如这些东亚国家沿着“雁阵模式”次第崛起,其首都也沿着同样的轨道滑行。

近代以来,东京在这三个首都中率先开启现代化进程,也是最先饱尝“大城市病”困扰的——由于首都功能过度集中于城市中心区,上世纪五六十年代,东京曾因上班拥堵常态化等问题,被称为“上班地狱”。

紧随其后的是经济开始腾飞的首尔。朝鲜战争之后,为了摆脱战争导致的物资匮乏和经济荒废困境,韩国政府在以首尔为中心的地区实施出口导向型发展策略。外向和加工产业为主的“量化成长”,造就了韩国经济在上世纪60-90年代的腾飞,一度被誉为“汉江奇迹”,给韩国国家和国民都带来了财富,但这种产业政策也带来了几项未曾预料到的结果:

首先,农村人口迅速向城市移动,引起严峻的城市住房问题;其次,因为绝大部分的国家机构和重要功能区域集中在首尔,90%以上的国有和民间企业把总部设在首尔,形成国家资源和财富集聚在首尔的状态,为承载大量城市人口并提供商业和办公空间,不得不迅速进行江南地区的大规模开发;再次,最严重的问题是由于人口和经济活动密集引起的环境污染,这一时期,首尔地区的空气和水质受污染程度达到全球最恶劣状况。

国家主义导向崛起路径

造就东亚式首都困境的共同原因,既有同为东亚专制集权历史的传统政治和文化因素,也与其作为后发追赶型非原生资本主义国家崛起过程中政治强力推动发展的国家主义导向的发展模式有关。

不像美国、西欧那种原生型自由市场经济,日本、韩国的现代崛起历程,走过了若干个强力政治推动阶段,有相当长的时间,政治对国家经济的推动力非常强大。

日本在明治维新之后施行的军国主义,以国家机器推动资本主义发展,从而把大量的资源和国家所能提供的支持,掌握在中央政府手里。如果要推动经济发展、形成大企业、促进资本主义整体社会生产力的提升,必须在一定程度上依托于政府的支持,因而才会形成政府支撑下的若干大财阀格局,由这些财阀控制日本大的经济导向和产业发展。期间,虽然经历“二战”、美国“托管”,但并没有把这些财阀消灭掉。所以,战后日本复兴,还是财阀主导之下的资本主义体系的复兴。

日本是这样,韩国更是这样

由于韩国资源有限,在此情况下,要快速崛起,最有效、最节约、最高效的做法就是中央政府来配置资源,相应的也会形成财阀--类似于韩国的三星、现代等。

这些财阀在很大程度上掌握着政府的话语权——财阀和政府是共生关系,导致了资源配置的相对集权化和集中化,最明显的受益者自然是政治中心——首都。而因为韩国国家不大,很容易集中在某个核心圈子里,所以,也就难免形成首尔“一城独大”的局面。

东亚国家,自觉不自觉、或多或少都会采取类似的发展模式,相对而言效益最高——中国亦是如此。效益就是GDP的增值或增幅,而这种增幅实际上支撑了政府的有效工作。

中国的首都北京,同样是东亚式首都困境和东亚国家导向主义发展路径的经典样本。

权力经济的北京样本

对于北京城市发展,改革开放之初,时任中央领导人胡耀邦即提出,北京城市定位不应再提“北方经济中心”,任何时候人口规模都不要超过1000万人。但结果,北京不仅成为事实上的北方经济中心,而且人口一次次突破城市总体规划控制目标,更远远突破1000万人。

用北京市社科联主席文魁的观点来解释,原因是,北京要服务中央,而中央又没有“首都财政”,那么首都北京就必须发展经济。曾任北京市委书记的尉健行的一句话最直观的证明了这一点:“首都不是经济中心,但一切工作都要以经济为中心。”

而北京要发展经济,最大的优势就是利用其作为首都的政治中心、文化中心、国际交往中心功能。这从今天北京经济的三个增长极是金融街、CBD和中关村即可看出——金融街离中南海非常近,CBD紧邻使馆区,中关村则是高教区。

因此,北京虽然不是经济中心、金融中心,但是依托首都角色和优势发展出强大的经济功能。而其背后的实质,则是权力对经济的影响——中央掌握着众多资源分配的权力,各大部委都在北京,“跑部钱进”、向中央要政策,都需要到北京。因此,即便中央指示不让北京做经济中心,但北京事实上仍然是经济决策、指挥中心。

如果从城市史的维度考察,可以更清楚地看到权力与北京城市兴衰沉浮变迁相交织的互动过程。

在中国近代史上,北京城市地位呈持续下滑轨迹:先是北方第一大城市的位置被后起之秀天津抢走,继而首都的位置也被南京取代,北京由此彻底沦落为一个普通的北方城市。

解放后,一切为之改观。

这时,城市发展最大的力量在于中央政府的支持——计划经济体制下,中央以最大的权力、最大的程度控制资源。这种支持首先体现在首都,然后体现在中央能够顾及到的大城市,而有些城市被直接从中央的支持中完全排除、抛弃——比如厦门、海口这些以国防前线姿态出现的城市,得不到中央政府任何经济发展上的支持。

在这种情况下,北京获得了强大的资源支持--改革开放之初,北京从解放前的一个消费型城市给改造为轻重工业门类齐全、仅次于共和国第一工业大省辽宁的生产型城市。但北京的这种发展,并不是要做到“多强”,而是要做到“多全”。也因此,有评价称,“北京是一个怪胎——它一直在完备自己,而不是强大自己”。

之后,经过改革,中央将一部分权力下放地方。因此,当时不只是中央政府,各省区也积累一些财富。这些财富在后来“珠三角”、“长三角”的发展当中,都起到一定的作用。最明显的例子是海口和珠海。海口在1980年代末90年代初经历了房地产发展非常辉煌的时期,支撑财富主要就来自西南、西北、东北这三个地区。海口泡沫破灭后,财富流入北海;北海泡沫之后,也就把地方积累的财富消解了。

此外,这段时间也是一个城市发展力量交织作用的过程:除了中央政府统治之外,市场在壮大、市场影响力在扩大,市场获得资源、资源的匹配以及这些资源带来更多的财富增长——但这种增长分布不均,它一定会找到自认为市场发展空间大的地方,最后就落在离政治影响比较远的地方。这个地方,第一,要有市场的资源;第二,有交通的资源;第三,有劳动力资源;第四,政治影响力最小。所以,最后就落在广东,形成了“珠三角”城市群。

在此形势下,北京得不到突出的发展:北京,政治影响力特别大,经济条件也不够,交通、市场都不如“珠三角”、“长三角”。所以,北京不是财富寻找增长空间的“谷底”,而是“高地”,这种“高地”没有财富之水流上去。

但这是市场决定“水”流不上去,如果上边主动向下放,一样有“水”。

当时,中国最大的一系列企业是国有企业、是中央政府支撑的企业,其是靠中央政府拿老百姓的税收补贴去做经营。这相当于抽了“地下水”之后,直接放给它。这个“水龙头”在北京,中央政府来开“水龙头”。所有企业,肯定要到“水龙头”去抢这口“水”,就会集中在北京。

在国企之外,北京也在做一些产业发展,比如创意产业,虽然喝不到这口“水”,但北京有人才优势,中国最好的大学都在北京——而大学也是喝“水龙头”的“水”。

事件导向型城市发展模式

作为首都,北京在享受其优势获得经济、城市发展的同时,也在城市建设方面受制于政治中心的“大院特色”。一个个部委大院,使北京正常的城市建设难以顺利展开。

北京站口往北的北京站街,本来规划为连接城市南北的干道,但在向北延伸至东四附近遭遇北京军区总医院后,四车道被迫缩为两车道,即使是校园,也不是北京市轻易能“动”的:北京在中关村本来规划了一条“四环半”东西向城市主干道,但因需要穿过清华大学校园而始终未能修通。

因此,北京的城市问题,责任不全然在北京市。但北京市自身的城市建设和发展路径--城市事件导向型发展模式,则使其城市治理能力难以提升,从而加剧了城市问题,使北京市城市发展与其最基本的角色要求——服务首都——之间的冲突,更行突出。

所谓城市事件导向型发展模式,是指北京习惯于依赖以操办大型活动的政治动员,来推进城市建设和城市发展。

从亚运会到奥运会、从新中国成立60周年到即将举办的APEC大会,以及正在申请的2022年冬奥会,北京习惯于以这些大项目、大活动推进城市建设,而不是着眼于日常化、正常化的城市建设——奥运会开完之后,北京就赶紧找热点,似乎没有大项目、大活动,北京就不知道如何正常推进城市建设。

作为国际性大型活动,举办奥运会等国际活动,除了为国际社会做贡献的意义,对城市而言,是全方位实现城市形象提升最有效的手段,可以带动整个城市系统性地进化。但事件导向的城市发展模式的“副作用”之一是:事件之后,这些东西很多会荒掉——像奥运会的一些设施。而这部分设施,是把一部分本应用到常态城市建设的钱用到城市事件建设上——而事件性建设不存在远期效益,只是为短期目标服务。

并且,事件导向的建设,不仅无法持续——为了保北京奥运空气,停掉北京周边500公里内很多工厂数个月的生产,但奥运之后,就无法继续停工;更代替不了一个城市正常的、日常的城市建设,甚至会影响北京正常、日常城市建设管理能力的形成和提升。

北京有意回避问题?

就城市发展而言,问题一定会出现,但几乎所有问题都是可以预见到的,而解决问题最好的办法是预见问题、在问题出现之前找到解决的办法,提前处理。

北京在发展过程中:第一,发展很快——出问题最多的恰恰是发展快的城市。本来问题出现是有间隔的,北京的问题出现却是无间隔——这就造成上一个问题还没解决,下一个问题就出来,第三个问题可能已经在酝酿当中了,所以似乎永远来不及解决问题;第二,北京在发展过程中或多或少的回避问题。或者说在一定层面上即使发现了问题也没有及时解决、也可能为了其他利益而放弃解决这个问题,造成了现在问题的累积。

以“天通苑”为例,当初规划建设时,就预见到,一旦建起来就是一个几十万人口的大城市,居民工作在城里,这里只是一个“卧城”,会形成“钟摆式”交通。但在没有做好强大轨道交通的情况下,“天通苑”居然还是建了!

甚至于在整个1990年代,人口快速膨胀、几个卫星城先后上马的北京,都没修几寸地铁,也就难免为日后积累众多问题埋下祸患。

所有的问题扩大化,都是因为解决问题的滞后——城市治理,最好是防弊,然后是及时治弊,最怕的是拖着不治弊。

比如,八达岭高速有几个路口永远都处于拥堵状态,完全可以修立交桥解决,但因为那块地皮为国企首开所有,首开不许做立交,到现在都解决不了。而北京通往通州、昌平等郊区的快速干道,收费站一直是拥堵的罪魁祸首,但北京一直顶着舆论的压力不撤。难以想象,北京连城区与郊区的一体化都解决不了,怎能奢谈京津冀一体化?

概言之,在城市治理上,北京由于长期只简单地着眼于服务中央而疏于日常、常规的城市建设和治理,甚至在控制人口规模的思维主导下回避提升公共服务水平,从而导致城市问题集中呈现,反过来影响其服务中央的成效。

疏解悖论:权力型经济辐射乏力

先行遭遇东亚式首都困境的东京、首尔,采取了不同的应对措施:日本在东京内部分散布局城市副中心,以疏解功能;韩国则选择在首尔以南约120公里的世宗,新建“行政副中心”。成效至今争论不一。

珠三角和长三角城市群成因分析

北京的城市问题暴露已久,多中心发展、疏散城市功能的呼吁,也浪潮般屡起屡浮,等到问题积重难返、最终由国家最高领导人出面来推动解决的时候,却又面临悖论:北京权力型经济的本质,决定了其难以疏散和辐射周边——这也是京津冀地区区域协作不强、城市群发育程度远不及“珠三角”、“长三角”的重要原因之一。

“珠三角”城市群的形成,源于对接香港“三来一补”外贸加工产业的转移,实际上是为了对接当时全球化发展态势下产业逐步向成本“洼地”转移的趋势。在此过程中,产业转移目的地,先是深圳、继之东莞,然后是广州,最终形成了“珠三角”这样一个以产业带动、以经济驱动的城市群。

“长三角”城市群的经济根源,在于民国时期中国现代产业的沉淀因子。中国现代产业发展最辉煌的时期,除了解放后的50年代和改革开放后,上世纪二三十年代也是工业发展比较辉煌、尤其是民族工业发展最快的一段时间。这10年,大量的产业集中在长江流域——所以会出现抗战之后大量的企业内迁川渝的状况,给江南地区、尤其是上海,留下了大量的工业基础和成熟劳动力。这个阶段对人的认知变化,影响最大,从而为改革开放后上海产业和技术向周边辐射、江浙乡镇经济的如火如荼,创造了条件。

反观京津冀地区,情况完全不同

北京解放后,在国家支持下形成了很多大企业,但主要是为了配套配齐;而在上世纪六七十年代,北京设立的一堆莫名其妙的企业——如街道企业、家属企业等,纯粹是一种补偿,主要是以很低的工资解决北京大量的人口就业问题,虽多如牛毛、占用了很多土地,但规模小、实力弱,无法与外地企业竞争,只面向本地很小的市场,生存困难。因此,改革开放后,北京“退二(产)进三(产)”,并非是很多企业退出二环到三环以外,或是原封不动的搬出去、辐射周边地区;而是变成新的产业,或者彻底消失。

是故,改革开放初,京津冀地区不仅未能出现“长三角”那种上海产业、技术向周边扩散辐射、乡镇经济迅速崛起的情形;相反,北京自身三环外都是农田_并没有城内企业对其扩散、辐射,更不用说向周边其他省市扩散产业。

至于天津,虽然是近代北方对外开放前沿和经济中心,但其本质是商埠而非工业城市:第一,天津是北洋军阀的根据地,北洋军阀战败后把攫取的财富都放在天津;第二,天津处在当时中国最大的两个工业区--中国经济中心江南和伪满洲国经济中心辽沈区域——的中间位置,既有铁路又有港口,并且经山海关入关的铁路和通往江南的津浦铁路交汇点在天津,而不是北京。因此,商埠天津更主要的角色是贸易——直到今天,天津最强烈的目标也是发展证券市场、期货市场——而不是工业产业。

在这种情况下,京津冀地区的城市群培育与发展,只能寄希望于北京的功能疏解、产业外迁和辐射。但从企业方面看:第一,“水龙头”还在北京,可以接到上边的“水”、且“水”也并没有减少;第二,一系列较强的基础设施——这种情况下,没有企业会自愿离开北京。从政府方面来看,所有的政治、经济、文化等活动,都必须围绕政府,政府也牢牢抓住企业不松手。因此,北京的企业不仅难以辐射外迁,而是越来越集中,似乎形成了一个悖论。

随着此轮高层推动京津冀协同发展,建设“行政副中心”以疏解“首都非核心功能”的呼声再起,疑问也随之产生:既有权力运行规则之下,有多少机构愿意远离权力中枢?在权力和官僚机构自我膨胀的天性得不到有效抑制的情况下,即便建设了“行政副中心”,会否又膨胀成另一个北京?


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