新城变鬼城的原因:是被"逼"出来的

作者:人民政协报  日期:2014-1-14 23:51:55  阅读数:  网友评论:

    近日,新城变“鬼城”的报道不断见诸报端。据国家发改委的一个课题组对12个省区的调查,被调查的144个地级城市要建200余个新城新区,平均每个地级市要建约1.5个新区。就在这些城市轰轰烈烈建新区的同时,一些城市新区房屋空置率居高不下,被冠以“鬼城”、“睡城”、“卧城、“空城”之名。

    对于新城变“鬼城”现象的批评,舆论矛头几乎都指向了地方政府,剖析其中原因,也几乎众口一词:“政绩冲动”。这些批评都有一定道理。笔者连续担任了4届上海市政协委员,几乎在每一次政协关于城市建设的各种会议上,都有委员议论“鬼城”现象。笔者也十分认同。但新城变“鬼城”,还应从更深层次找原因。

    地方政府为什么热衷于开发城市新区?从某种意义上说,也是被逼出来的。

    首先,事权和财权的不对称,逼出了“土地财政”。笔者由于做慈善事业的缘故,跑遍了大江南北,与西部一些地方的党政干部接触颇多。一位“长”字号的干部曾向笔者诉苦,“不当家不知柴米贵”,现在的“当家人”不好做,上面安排的许多项目,一般都要地方出配套资金,富裕的地方不成问题,对于穷地方来说,就是一笔不小的开支。特别是涉及民生的项目,一旦开始实施,就意味着每年都有这笔开支,成了刚性支出,只能增不能减。此外,上面还经常临时安排基层政府做一些事,却不给钱,有时候甚至还要花很多冤枉钱。比如,某市招商引资一个大项目,限定下属的区政府一个月之内完成一个地块的拆迁,该区的干部夜以继日、苦口婆心地做工作,以超乎寻常的拆迁成本,如期完成拆迁,投资商却不来了,花出去的钱上面一分不给,只有自己兜着。事权和财权的不对称,从客观上逼着基层政府必须寻找财政增收的出路。地方政府最大的资源是土地,开发城市新区,既可以从土地出让中获得一笔不菲的收入,建设期间的建安税又是一笔可观的收入,与办厂开店相比,卖土地、搞房产是财政增收的一条捷径,“土地财政”便应运而生。

    其次,干部调动频繁,逼着干部大干快上、早出政绩、早出形象。现在,一些地方干部调动过于频繁,省级干部尚能保证在一个地方任满一届五年;到了地市一级,党政“一把手”往往不到五年就要调整;到了县区一级,党政“一把手”三年左右就要调整。有些地方还规定,后备干部必须有“主干线”任主要领导的完整履历,才能提拔任用。这使许多有志于“更上一层楼”的年轻干部,不得不争先恐后下基层锻炼,区委书记、区长,县委书记、县长等职位炙手可热,客观上造成了地方党政“一把手”调动频繁的现象。这对干部的成长或许是件好事,但对一个地方的发展却未必是好事。试想,三年左右要出政绩能做些什么?引进一个工业项目,从洽谈到签约、开工建设就是一个漫长的过程,等到项目建成投产,市场风云变幻,还不一定能实现预期的效益,就算能实现预期效益,“一把手”也调走了,结果只能是“前人栽树,后人乘凉”。建设城市新区则有立竿见影的效果,现代化的城市新区拔地而起,看得见,摸得着,不但城市面貌一新,而且从开发之日起,财政就有收入,自然是彰显政绩的第一选项。

    再次,农村和城市土地的巨大差价,使地方政府开发新区的热情远远高于老城区改造。卖土地、搞房产是财政实现增收、官员彰显政绩的一条捷径,但为什么不在旧城改造上着力,而是热衷于搞城市新区呢?道理很简单。城区的房屋有明确业主,用地需要从业主手中买,开发成本很高,而农村土地的所有权属于村集体,作为个体的农民只是土地承包经营者,并不是土地的主人,这种土地所有制性质决定了农村土地可以通过征用的方式取得,只需按照“每亩粮食产量乘以粮食价格”的方式,计算出补偿标准,给农民若干年补偿即可,至于占用农民的住房,由政府统一修建安置房,进行集中安置,把修建安置房和水、电、路、气等基础设置的投入全部算进去,农地的开发成本仍然很低,政府在土地转让中仍可获得非常可观的收入。

    由此观之,地方政府之所以如此热衷于开发城市新区,有财税政策的原因,有干部任用政策的原因,还有土地政策的原因。正是多种因素的综合作用,造就了新城变“鬼城”的极端现象,如果我们简单地批评地方政府不负责任、盲目开发,而不寻找更深层次原因,只能是“头痛医头,脚痛医脚”,不能彻底解决这一现象。

    (作者系中华海外联谊会理事、上海市政协常委、上海市侨联副主席)


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