百万事业单位面临大改革 需完成二大工程

一、大部制政府要当“廉价”管家

大部制改革探讨

大部制改革的目标：建立“廉价政府”

进行大部制改革归根到底是为了做强做大政府的竞争力。众所周知，政府是由纳税人供养的，那么纳税人交给政府的钱用在了哪里呢？

一是用在政府机构本身的运转上，修建办公楼、支付工作人员的工资以及各项运作的花费，这一部分的花费叫做行政管理费。

二是用来建设公共事业，搞公共工程，如建公立学校、公立医院等等。很显然，行政管理费过高时，建设公共事业的资金自然就减少了。只有当用于政府自身的花费减少时，才能有更多的钱去办民生。

马克思指出，要实现“廉价政府”。

目前，由于我国政府机构比较庞大，人员较多，而且行政开支也不合理，政府行政管理的花费较高。

1978年，我国政府的行政管理费为52.9亿元，占政府财政支出的4.7%。而到了2006年，行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%，已经接近20%。这也是我们要进行大部制改革的重要原因之一。

当好老百姓保姆

是现代政府职责

在当代，政府的角色是服务者，主要进行公共服务。建设服务型政府是大势所趋。

联合国曾制定了服务型政府的职责，包括十大范围：第一，一般性的公共服务；第二，国家安全和国防发展规划；第三，秩序和社会安全；第四，经济职能；第五，环境保护；第六，教育；第七，卫生；第八，娱乐、文化与宗教；第九，住房与社区；第十，社会保护，包括社会福利和社会保障。

其实，这十大范围归纳一下，无非是三大类：一是维护性公共服务；二是经济性公共服务；三是社会性公共服务。

没有大部制改革，就没有服务型政府。因为如果不进行大部制改革，政府就无法有效克服管制型政府和管理型政府所存在的形式主义、官僚主义；不可能坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

 

二、国外大部制改革的四种模式

为了更好地了解大部制改革的一些基本情况，接下来将对国外四种典型的大部制改革模式，进行简略的介绍。

1.英国——切香肠式

切香肠式是一个形象的比喻。英国经历了政府发展的三个阶段，在大部制改革前，是典型的小部制政府，机构部门相当多，二战结束后的初期，也就是1951年时，内阁部门共达27个，此后开始进行机构调整，一直延续到2007年。

这期间，英国的大部制改革像切香肠一样一段一段地切，一个一个地减少。经过渐进性的大部制改革过程，英国政府部门现在已经减少至18个。这18个部门中，政务类部门八个，经济类四个，社会类六个。

英国政府从20世纪80年代开始，在内阁各部中分别设核心政策局与执行局。执行局相对独立，有独立的人事权、管理权和财政支配权，承担行政管理、提供服务、研究咨询、市场监管等执行职能。决策部门只负责决策，执行部门只负责执行。

2.法国——零敲碎打式

二战后的法国政府机构多达29个，此后每一届新政府上台，都会对原有的部门设置进行磨合调整，也会重新编出一些新部门来。相应的，部长级代表和国务秘书也会随时出现扩编或缩减的可能。

但是，最终总理内阁的部门数量基本上按照大部制的要求，保持在15至20个之间。例如，2005年德维尔潘任总理时，其领导的内阁就多达30多个部长，2007年菲永任总理后就急忙进行“瘦身”。法国大部制改革的渐进过程，可以称之为零敲碎打式。

在内部分权方面，法国的分权模式和英国不一样，是“政策局+独立执行机构”模式。法国内阁各部只有决策机构，负责制定决策。

而在内阁各部之下，另设独立行政机构，专门负责政策执行，如法国经济财政和工业部之下，设有国家食品监督局、商业竞争局、消费者协会、保险监督委员会等20多个独立行政机构，负责管理相关事务。

3.美国——渐变整合式

美国1774年建国至今，二百多年历史不算长。其实，美国建国时联邦政府只有三个部门。后来随着经济社会的不断发展和管理事务的增加，政府的职能范围也随之日渐扩张。到20世纪末，联邦政府共设有14个组成部门。

美国曾先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部、住房和城市发展部、运输部、能源部等部门，以同领域整合为主。

2003年，美国新组建的国土安全部，进行了更大的跨领域整合，将22个联邦机构合并进来，组成一个超级大部门，使联邦政府的部门总数达到15个。美国大部制改革的渐进过程，可以称之为渐变整合式。

美国政府的分权模式是“政策局+外派执行机构”。联邦政府各部大多都在地方设有派出机构或分支机构，有些按行政区划设置，有些则跨行政区域设置。各部派出的机构属部门领导，但是独立的，其职能是在地方执行或督促地方执行联邦政府决策，形成联邦政府组成部门负责决策、派出机构在地方负责执行的关系。

4. 澳大利亚、日本——整体推进式

澳大利亚、日本的改革是整体推进的。

澳大利亚政府在1983年开始前期性的研究，在研究的基础上提出一揽子的改革方案，经过四年的讨论，到1987年提交国会审批，国会通过后就按照此方案执行，政府部门从原来的28个一下减到了18个。

日本也是这样，1998年日本政府提出方案，经过三年后得到国会审批，在2001年正式实施，把原有的22个部门一下子压缩到了11个部门。其中政务类部门五个，经济类部门四个，社会类两个。

日本的分权模式是“政策局+外派执行局+独立行政法人”。在内阁各部内设立负责决策的职能司局，同时设有外派执行局或者独立行政法人机构。这些机构是独立的。例如，独立行政法人机构是具有独立法人地位的公共机构，主要承担研究、咨询、技术、服务等执行类职能工作。

三、展望中国——百万事业单位面临大改革

1. 第一个工程是事业单位大部制改革：

目前我国有事业单位126万个，3100多万正式职工，1000多万离退休人员，总共4000多万人。

这些事业单位的经费来源有一些区别，有的是全部财政拨款，有的是财政补贴，有的是自收自支，有些还做些政府事务，叫做参公机构。

事业单位事务都由政府来承包，这是计划经济，需要改革。我国准备从2020年开始改革，那么从现在到2015年，就要设定改革的标准，而改革的标准就是要划分类别。

我们把这126万个事业单位分为承担行政职能、从事公益服务、从事经营活动三类。

同时，根据职能任务、服务对象和资源配置方式，公益服务单位进一步分为公益一类和公益二类，公益一类纯粹做公益，不收取任何费用只做公益，而公益二类的经济来源可以活一些，在确保公益属性和生机活力的情况，让大家都满意。

层级改革实现省直管县

2. 第二大工程是行政层级和行政区划的改革工程：省直管县

我国的行政层级有省、市、县、乡(镇)四级，目前是全世界最多的，世界其他国家一般只有三级。

“十八大”提出了要“优化行政层级和行政区划”。现在，省管着地级市，市又管着底下的县，今后应该省直接管县，地级市和县是一样的，归省来管，这样中间就少了一个层面。

我国的改革要从县和省这两个层面着手，但现在很难，一般来说一个省管四五十个县是比较科学的，但我国有的省太大，一个省管一百四五十个县怎么管得过来？

这个工程完成了，大部制改革就真正完成到位了。

 

四、链接

一是进行跨专业、跨行业，甚至是跨领域的管理机构整合，达到减少机构的目的。所谓大部制，可以说就是大量减部。国外进行了大部制改革的国家，其政府机构的组成部门均不多于20个。

二是实行分权，把决策权、执行权、监督权分离，实行有效的权力制约。

 

许耀桐简介：国家行政学院教授、博士生导师，原科研部主任。兼任北京大学政府管理学院教授、政治学理论与方法专业博士生导师，国家社会科学基金项目学科评审组专家，国家科技部发展战略咨询专家，马克思主义理论研究与建设工程专家。